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20171122일 서울시당x경기도당 지역정치학교 제3강의 문을 열었습니다. 이번 강의는 <도로 및 교통정책에 대한 노동당의 관점>이라는 주제로 진행이 되었는데요, 우리 당에서는 전 서울시당 위원장으로 많은 당원들이 알고 계시겠지만, 도로교통정책에 관한 이야기를 할 때는 교통관련 시민사회단체인 공공교통네트워크 정책위원장이라는 직책으로 더 많이 회자되는 김상철 노동당원을 강사로 모셨습니다.

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교통정책기술공학을 넘어 사회정책으로

좌파정당 혹은 진보정당의 정책이라고 한다면 기존의 정책을 좌파적 시각에서 변형하는 것이 중요한데, 교통정책이 좌파정당에 있어서 중요한 정책이라고 생각한다는 김상철 노동당원의 소신발언(?)으로 강의는 시작되었습니다. 자본주의 역사에서나 근대국가에서는 합리화 혹은 규범화 기준을 만드는 것이 정책인데, 말랑말랑한 사회정책으로 만드는 것이 좌파정당의 중요한 역할이라는 것이지요. 현재 한국의 교통정책은 수요나 화물차량, 버스, 택시 등 횡적으로 나열되어 있는데, 수많은 정책들이 이에 따라오는 방식이기 때문에 정부관료들에 의해 만들어지는 정책이었습니다. 따라서 이용자인 시민들의 목소리가 없어지거나 아예 들으려 하지 않고 있는데요. 시민의 입장에서 가장 민감한 부분으로 좌파정치가 교통정책을 최우선으로 싸워오기도 했다고 합니다.

교통정책이 과학적 합리성으로 만들어진다고 한다면 과연 그러한가? 버스, 요금, 도로를 우리 관점에서 바라보면서 변형할 수 있을까? 교통정책을 왜 사회정책으로 하는 게 중요할까, 라는 질문으로 이야기를 이어갔는데요, 현대사회는 버스가 효율적으로 보임에도 불구하고 자가용 위주의 교통정책으로 흘러가고 있는 현실에 대해서 먼저 짚었습니다.

런던시 시장이 매년 보고서를 내는데 그 중 어떤 주제로 단독으로 내는 보고서는 교통정책보고서밖에 없다고 합니다. ‘교통전략’이라는 말을 쓰면서 내는 이 페이퍼의 구성은 삶의 질, 안전, 모든 사람들을 위한 교통기회, 기후변화, 올림픽 등을 포함하고 있을 정도로 다양했습니다. 반면 한국에서의 교통정책은 도로, 자동차 몇 대, 지하철역 몇 개나 지하철역 연장 관련 이야기밖에 없습니다. 교통정책을 사회정책으로 바꾼다는 것은 이런 의미의 확장을 의미하기도 하는데요, 안전, 기후변화 등도 교통정책에서 중요합니다. 특히 왜 도시정부에서 교통정책이 중요한가에 대한 질문이 나올 수밖에 없습니다. 한국에서는 교통위원회를 무조건 설치하게 되어있으나 시민은 한명도 없습니다. 교통 거버넌스에 시민이 들어갈 가능성은 0에 가깝습니다. 버스노선이나 요금 등에 대해서 시민들이 사후적으로 알게 될 수밖에 없습니다. 영국노동당의 경우 좌파정치인이 런던시장으로 당선되었을 때 최우선의 과제로 “버스요금 반값”과 “혼잡통행료 부과”로 잡았고, 시간이 지날수록 점점 중요해지고 있습니다.

교통 분야는 특정 시민을 위한 것이 아니라 보편적인 다수 시민을 위한 일반정책이고, 자가용을 이용하지 않는 계층에게 배타적으로 제공하는 공공서비스라는 성격을 함께 지니고 있기 때문에 우선성을 가져야 합니다. 요금보조정책을 만들면 사회적 임금효과로 만드는 결과가 나오기도 합니다. 외국의 경우, 일상적으로 대중교통을 이용하는 경우 요금이 훨씬 쌉니다.

그럼에도 불구하고 교통요금 동결을 얘기하기가 굉장히 어려운 상황인데요. 한국에서는 엄청난 역풍을 맞을 것입니다. 실제로 보수당의 중앙정부가 요금을 올리라는 요구로 교통보조금이 다 삭감된다는 정책을 밝혔을 때, 런던시장은 동결 선언을 했습니다. 이런 상황이 벌어졌을 때 영국의 버스 관련 노동조합의 태도는 그리 심각하지 않았습니다. 교통정책이 워낙 정치적 사안이다 보니 적자 등에 대한 계산에 대해서 불필요하다는 태도를 깔고 있었기 때문입니다. 런던은 교통정책으로 인해 얼마나 많은 자가용을 쓰는 사람들이 대중교통을 이용하는지 등으로 결과를 파악하고 있었기 때문인데요, 반면 우리나라는 ‘원가’라는 개념을 씁니다.


언제나 교통정책은 도시 진보정당의 주된 과제

런던 켄 리빙스턴 시장은 독소세(디젤 차량에 엄청난 세금을 부과하는 정책)를 걷어 다시 요금보조 등으로 시민에게 돌아가는 방식의 정책을 설계했던 것 같습니다. 버스, 지하철 개혁할 때도 혼잡통행료와 같이 시작을 했었는데요, 자가용 세금으로 대중교통 요금을 보조하는 방식이었습니다. 한국에서 무상교통을 한다면, 한국 자가용 이용자에게 세금을 부과하는 방식도 동시에 해야 하고, 오세훈 서울시장 때 연구를 이미 끝냈습니다. 자동태그방식으로 세금을 거둬들이는 방식이 이미 가능하지만 시행하지 않습니다. 정치적으로 부담스럽기 때문입니다. 영업용 차량을 구분하거나 요일제 차량도 구분할 수 있는 시스템도 다 가능하지만 하지 않습니다. 이처럼 새로운 교통정책을 도입한다는 것은 정치적인 부분입니다.

또한, 켄 리빙스턴 시장은 영국노동당 시당대회를 할 때 [런던을 위한 사회주의적 정책]이라는 이름의 선거정책을 논의하는 페이퍼를 제출했습니다. 여기에도 교통정책이 한 챕터로 들어가 있는데요, 경제, 교육, 환경, 그 다음이 교통파트였습니다. 모든 분야를 다루지 않으냐 핵심분야에 교통이 들어가는 것입니다. 당시 켄 리빙스턴 시장과 함께 했던 사람들은 지역정당을 기반으로 활동하고 있었고, 런던시내에서 학교나 직장을 다니던 평당원이었습니다. 20-30대 전문가들을 묶어서 2년 정도 준비한 결과가 시당대회 페이퍼로 제출되었고 관철되었습니다. 영국노동당이 우경화되는 과정에서 켄 리빙스턴만 좌파적 입장이었고, 당선되었던 것이죠.


왜 한국의 교통정책은 사회적이지도, 정치적이도 않은가?

우선 교통을 기술로 보는 관점이 많습니다. 기술이 발전되면 무인자가용이 등장할 것이라는 것을 당연하게 생각합니다. 기술이 발전할 수 있다는 가능성과 그 기술을 적용할 것이냐 아니냐는 다른 문제이지만, 그 기술을 쓴다고 당연하게 생각합니다. 일본은 여전히 버스를 탈 때 카드태그를 하지 않고 현금을 내게 합니다. 그런 방식으로 인해 발생하는 일자리가 있고, 현금을 통해서 직접적으로 얻게 되는 노동자의 수익이 있기 때문입니다. 기술을 적절하게 수용하는 방식을 택하는 것이죠. 반면, 한국은 카드 결제가 가능하지 않으면 과태료를 부과했습니다. 택스에 카드결제가 가능하도록 세금으로 지원했고 카드수수료도 보조해줬습니다. 택시는 지원금이 끊겨도 카드결제가 가능하도록 할 수 밖에 없습니다. 또 다른 예를 들면, 고령촉진법으로 최저임금 미만을 줘도 되는 퇴직자들을 이용해서 지하철 등을 무인운전 하는 기술을 적용했습니다. 노동자 통제뿐만 아니라 시민통제도 용이해진 것인데요. 우리 사회에서 노인 무임승차 때문에 적자가 발생한다는 이야기가 많습니다. 노인들이 타서 유료로 타는 사람들이 못 탄다면 손실이라고 할 수도 있으나 그렇지 않다면 적자에는 영향이 없습니다. 노인이라 하더라도 지하철을 이용하지 않으면 도시에서 이동할 수 없기 때문에 적자 이야기가 나옵니다. 수익의 관점에서 바라보기 때문입니다. 그래서 ‘노인 무임승차’라는 표현 대신 ‘노인 무임수송’ 혹은 ‘노인 무상교통’ 등의 단어로 새롭게 쓰려고 하고 있습니다.

요금인상 시기가 올 때마다 다른 도시에 비해서 요금이 싸다고 이야기하지만 왜곡하는 부분이 있습니다. 기본적으로 대중교통을 이용하는 사람들이 내야하는 돈을 내지 않고 있으면서 사회에 부담을 주고 있다는 인식을 주고 있습니다. 이런 신호를 받은 시민의 입장에서 교통을 권리라고 받아들이기 쉽지 않습니다. 시민통제가 용이해지고, 시민을 수동적인 입장에 놓이게 합니다.


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복합적인 정치사회영역으로서의 교통정책

서울에 사는 사람 중 생활권에서 경제활동을 완료하는 사람은 10%도 안될 것입니다. 도시라고 하는 것은 이동을 전제로 하는 공간입니다. 이동을 전제로 하는 도시에서는 교통정책이 핵심일 수밖에 없습니다. 자가용을 이용하는 사람과 안하는 사람을 비교했을 때 경제적 조건 차이가 납니다. 대중교통을 중심으로 교통정책을 만든다는 것은 가난한 사람에게 교통정책을 펼치겠다는 사회정책의 일환으로 볼 수 있습니다. 수도권은 베드타운인데요, 일자리가 서울에 많기 때문입니다. 일자리가 가까운데서 살 수 있으면 좋겠지만 그렇지 못해서 1일 생활권으로 베드타운을 만들고 도로를 만들고 노동을 만드는 배후지로서 재생산의 도구로 쓰이고 있습니다. 통상적으로 ‘신도시’라고 불리기도 하는데, 자족적인 기능을 기대하지만 수도권 근처에 가능한 곳이 한군데도 없습니다. 기능적으로 분배를 하는 것이죠. 그렇다면 이런 질문을 하게 됩니다. 천안에서 서울까지 하루에 왔다갔다는 하는 것이 괜찮은가. 천안에서의 상권이 죽는 이유가 서울에서 쇼핑하고 내려가기 때문입니다. 지하철급행노선이 그 역할을 합니다. 자체적으로 자족기능을 할 필요가 없습니다. 좌파정치관점에서 빨리 이동하게 만드는 게 적절한가라는 고민을 할 필요가 있습니다.

자동차전체수와 승용차전체수를 보여주는 지표들에서 급격하게 증가하는 부분들이 있는데, 정책들 때문에 생긴 결과였습니다. 2009년에 신차로 교체하면 세액감면, 취등록세 감면, 개별소비세 인하 등의 정책을 실시했습니다. 그 결과 38만대 신차가 도로에 뿌려졌습니다. 하지만 인구는 정체 혹은 줄어들고 있었습니다. 차만 늘어나는 것은 정책적 개입에 의해서 자동차 판매를 촉진시키는 정책이 있었기 때문이었습니다.

교통체증은 도로만 늘리면 해결될까요? 자가용이용자들의 행태를 분석해보니 새로운 도로가 뚤려도 많은 이용자들은 기존의 길을 이용하려는 특징이 있었습니다. 우회도로를 만들어도 잘 이용하지 않았습니다. 5개 도시에서 실험한 결과 교통체증을 막으려면 도로를 없애는 것이 낫다는 결론을 낸 보고서가 있었는데요, 만드는 것만으로는 효과가 없기 때문에 어느 도로는 없애줘야 교통체증이 없어진다는 결론이었습니다. 이것은 환경운동이나 SOC 반대하는 논리로 많이 인용되기도 했습니다.


이상한 버스체계의 등장

어느 나라도 노선권을 한국처럼 버스업체가 재산권처럼 행사하는 곳은 없습니다. 우선권을 줄 순 있으나 상속되는 권리는 아닙니다. 하지만 한국은 노선을 버스회사끼리 거래도 합니다. 이것이 가능했던 이유는 공영버스체계가 민영화되는 과정에서 나타난 문제 때문이었습니다. 서울은 원래 시영버스였습니다. 베트남전쟁이 끝난 후 군 장성에게 노선을 분화하면서 민영화가 되었습니다. 군 장성을 모두 사장님으로 만들어준 것인데요, 버스회사 1세대 대부분은 군 출신이 많습니다. 어느 도시든 어느 버스사업체든 백서를 갖고 있는 데가 없습니다. 이 맥락이 밝혀질 수밖에 없기 때문에 아무도 기록하지 않았습니다. 현재 있는 버스회사도 계열화되어 있는 경우가 많습니다. 이사진 등이 교차되어 있는데요, 강원도의 버스회사는 한 버스회사가 다 갖고 있는 구조입니다. 큰 버스회사 한 두 곳이 계열화된 것이죠. 지역의 마을버스 소유구조와 일반 버스를 비교하면 일반버스 1세대 자식들이 마을버스를 소유하고 있습니다. 양천에 마을버스 노선을 새로 만들었는데, 노선하나가 생기니 회사 하나가 생겼습니다. 양천마을버스회사 사장이 별도로 회사를 만든 것이었습니다. 왜 버스회사를 계속 늘리는지 살펴보니 보조금 지원체계가 운송이익을 보장하는 구조였기 때문입니다. 표준비용을 정산해주는 구조인데 항목 중에 영업이익이 반드시 들어가게 되어있고, 가급적 최소노선으로 다수회사를 운영하는 것이 이익이 나기 때문이었습니다. 보조금을 받는데 책임은 없는 지원구조입니다.

한국의 모든 공공버스는 보조금 없이 운영하는 곳이 하나도 없습니다. 버스업체 입장에서는 자동차를 굴리면 돈이 계속 들어오는 구조입니다. 저상버스나 천연가스버스를 도입하면 할인 보조를 해주고, 벽지(농어촌버스)노선은 모두 지원해주십니다. 그런데 공영보스로 운영하는 체계는 극히 드뭅니다. 얼마 전 제주도가 공영버스체계를 운영하고 있는데요, 관광지를 주로 도는 버스는 민영으로, 내륙을 오가는 버스는 공영으로 운영되고 있습니다.

버스준공영제 구조는 보조금을 받는데 이상한 구조로 만들어졌습니다. 돈을 주는 쪽과 받는 쪽이 일대일로 정산하는 게 보통입니다. 그런데 버스는 수입공동관리협의회(서울시내버스운송조합)를 통해 하고 있어서 개별회사별로 남기지 않고 총액으로 남깁니다. 그래서 보조금관리가 불가능합니다. 이 구조를 바꾸려고 서울시의회에서 개별버스회사가 서울시에 직접 보고하는 조례를 만들었으나 통과가 안됐습니다. 누가 발의하더라도 힘든 상황입니다.

수익자 부담이라는 이데올로기가 있습니다. 지하철공사 내부 자료 중 13년 기준으로 지하철 원가보전율이 68%, 간선지선버스는 79% 등을 보여주는 지표가 있었는데요. 계산방식은 서울시가 버스 운영해서 실비를 정산하게 아니었습니다. 이 공산품을 만들기 위한 원재료 합과 노동력이 원가이지만 사후적으로 이걸 만드는 데 총 얼마가 들었다는 방식으로 계산합니다. 운영하는데 드는 비용과 버스를 탄 사람을 나눕니다. 1인당 비용, 1인당 요금과 비교해서 원가보전율이 나오는 것입니다. 통상적으로 나오는 원가가 아닙니다. 이럴 경우 어떤 문제가 생기나면 별다른 이유 없이 원가보전율이 증가할 때가 있습니다. 구조조정이 많이 일어나면 원가보전율이 높아지는 것입니다. 원가보전율이 얼마나 말이 안 되는가를 보여주는 것입니다. 지하철은 원가 내에 시설관리비용을 넣느냐 마느냐, 로도 쟁점이 생깁니다. 상가임대수입을 원가에 넣느냐 안 넣느냐의 문제 때문인데요, 이동통로가 교통시설이라고 하면서도 부대이익이기 때문에 원가에 들어갈 수 없다고 이야기합니다. 지속적으로 교통요금은 원가로 비용구조를 만들었습니다. 수익자부담이라는 것이 신자유주의 정부에서 갖고 있는 이데올로기인데요, 서울시는 2014년 기준 서울지하철은 원가보전율이 74%, 뉴욕은 40%, 프랑스 파리는 29.7%, 런던은 58.3%인데도 운영이 됩니다. 이것은 시민들의 공공교통에 대한 관점이 다르다는 것입니다.


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낮은 요금이라는 이데올로기

서울지하철 1200원, 영국 2500원, 일본 1930원, 미국 2700원 등을 예로 들면서 한국의 교통요금이 사다는 이야기를 많이 합니다. 교통요금은 액수보다 지불가능성이 중요합니다. 같은 1억도 한국과 런던에서 다른 가치인데요, 당시 최저임금과 비교를 해야 합니다. 당시 최저임금은 서울 5580원(교통요금 1200원), 영국 11500원(교통요금 2500원), 일본 8280원(교통요금 1930원), 미국 17000원(교통요금 2700원)이었습니다. 이렇게 비교해보면 서울의 교통요금은 중상위권 정도였습니다. 또한 외국은 다양한 요금제도가 있습니다. 영국은 학생권 30%할인 1년권, 실업자나 18세 첫해 무상승차 등의 제도가 있었고, 일본은 무제한 정기권으로 직장인 20%할인, 학생 50%할인 등의 제도가 있습니다. 하지만 카드 등으로 하는 요금제에서는 다양한 요금제를 할 수가 없습니다. 소유구조자체가 바뀌지 않으면 다양한 요금제를 할 수가 없습니다.

요금은 어떻게 결정될까요. 수도권의 딜레마가 있는데요, 수도권 교통요금은 서울시, 인천시, 경기도가 동일한 요금제로 묶여 있습니다. 기본적으로 먼저 내부적으로 협의를 하고 각 시도의회에 가서 협의를 보고합니다. 의원들이 요금을 깎자고 하면 인천 경기도가 이 가격으로 될 것 같은데 서울만 깎으면 보조금이 늘 수밖에 없다고 얘기합니다. 관료들 간의 합의구조가 만들어지면 깰 수가 없습니다. 그 이후 시민거버넌스로 넘어가서 의견청취로 끝나고 시행일만 남겨두고 있는 상황에서 질질 끌려가다 통과됩니다. 버스정책시민위원회에 통과된 안이 서울시 물가대책심의위원회로 올라가는데요, 이 구조에서도 깰 수 없습니다. 보통 한 차례 유예하고 다음에 통과되는 관례들이 있습니다. 공공요금 결정 프로세스를 바꿔야 합니다. 사전협의를 하지 못하게 해야 하고, 시민거버넌스부터 시작하도록 해야 합니다. 미국의 경우 지역을 5개 권역으로 나눠서 설명회를 하고 의견을 들으면서 권역별 조사를 마친 후 거버넌스에 올리고 이후에 협상에 들어가는 과정을 갖고 있습니다.


그 밖의 과제

공무원들은 지표를 따르고, 지표를 달성하면 성공하는 정책으로 평가합니다. 성과주의 예산구조에서는 성과목표를 바꾸는 게 굉장히 중요합니다. 더불어 고속도로와 관련한 이야기를 하면요, 1년에 8조 정도를 도로에 쓰는 것으로 고정되어 있습니다. 2013년 기준으로 도로포장율이 80% 이상입니다. 더 이상 시멘트를 깔 데가 없습니다. 이렇게 도로가 많은데도 자동차한대 당 도로연장은 2005년에 7미터, 2013년에 5미터였습니다. 자동차가 더 늘고 있다는 것인데요, 이것을 기준으로 도로를 공급하는 것은 말이 안 됩니다.


교통정책이 사회정책으로 다뤄져야 하는 4가지 이유

공기오염의 감축, 저소득고노동자의 노동시장 접근, 건강이익, 교통체증의 완화 등이 교통정책이 사회정책으로 다뤄져야 하는 이유입니다. 미숙련 일자리는 대부분 도시에서 만들어집니다. 실제로 가난한 사람들이 멀리 서울로 오는 이유가 일자리입니다. 공공교통요금을 낮추는 것은 저소득노동자들이 노동시장에 쉽게 접근하게 하는 것이고요. 교통요금을 인상하면서 조조할인제를 내세운 것도 그러한 측면입니다.

대중교통요금은 간단한 원리입니다. 시민들이 직접 부담하느냐 세금으로 간접적으로 부담하느냐 입니다. 운송하는 기관이 자체적으로 부담하는 것은 하나도 없습니다. 균형점에서 만들어지는 것인데요, 낮은 원가보전율로도 대중교통이 굴러갈 수 있는 것은 사회적 합의가 있어야 가능합니다.

대중교통정책은 다양합니다. 대기오염대처를 위해 3일간 무상교통을 시행하기도 합니다. 뉴욕은 교통요금을 인상할 때 12차례 지역별 공청회를 하고, 미국 대중교통비용 중 지원금 비율이 이용자 거리를 감안할 때 50%정도 됩니다. 무상교통을 실시하는 도시도 실제로 많습니다. 목적은 좌파적 목적만 있는 것은 아닙니다. 산업도시를 개발했는데 사람들이 잘 오지 않으니 무상으로 시행하기도 합니다. 남미 등에서는 교통요금 때문에 엄청난 항의시위가 일어나기도 하고, 브라질은 교통요금 인상되니 공자로 타기 운동이 벌어졌고 이를 진압하기 위해 군인이 등장하기도 했습니다.

우리나라에도 무상대중교통 정책이 반짝 화제가 되었습니다. 실현불가능이나 국민부담의 이유로 70%국민이 공감하지 않는다는 설문조사도 있었지만, 이번 선거에서도 이 정책은 등장하긴 할 것입니다.


공공교통이라는 싸움의 영역

기본권의 확장, 지역권력의 개편, 사회적임금구조의 확립, 시민직접참여의 계기, 다양한 운영형태의 실험 등 공공교통이라는 싸움의 영역은 큰 의미가 있습니다. 파리 교통공사의 재정운영모델은 부채는 있어도 적자가 없습니다. 보장방식에 차이가 있기 때문입니다. 3% 이내 수익을 회사가 가져가지만 3%를 넘어서면 공사로 돈을 주게 되어 있습니다. 3%이내 손해는 운송기관과 지방정부가 함께 부담하지만 3% 이상 되면 지방정부가 부담합니다. 경영유인으로 노동자를 쥐어짤 이유가 없습니다. 일정부분 손해가 나면 손해를 지방정부가 부담하는 구조입니다. 이렇게 운영되니 실제로 적정비용개념이 존재하는 것입니다. 공사인데 지방정부협의회와 3년간의 계약을 맺고, 노선을 새로 만들면 지방정부에서 만들어야 합니다. 대중교통에 손해란 개념이 없었습니다. 특히 외국은 교통공사가 통합적으로 운영되고 있어서 지하철이 끊긴 곳에서 버스가 다니게 하는 구조였기 때문에 한국처럼 노선들이 엉켜있지 않았습니다. 실제 부채는 있어도 적자는 없었습니다.

공공교통이라는 문제를 설정하고, 복합적 정책을 펼쳐야 하는데요, 대중(mass)교통이라는 표현보다 공공(public)교통의 관점에서 교통정책을 바라는 것에서 시작했으면 좋겠습니다.


* 강의 이후에 이어진 질의응답은 나중에 공개될 강의영상에서 확인해주세요!

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노동당 경기도당과 서울시당이 알뜰하게 준비한 지역정치학교 제4<일상의 자치, 주민들의 자치>201712 14() 오후 730, 노동당 중앙당 회의실에서 신지혜의 사회로 구교현(제물포서부간선지하도로주민비대위 위원장, 전 노동당 7기 대표, 전 알바노조 1기 위원장), 양부현(삼동이네 사랑방 교육팀장, 학교폭력 근절과 예방을 위한 대책위 위원장, 덕성초 증축 비대위원, 아이쿱 생활협동조합 대의원, 6회 전국동시지방선거 경기도의원 후보) 강사님들과 함께 진행했습니다. 곧 올라올 스케치 글을 기대해주시고, ‘공부해서 남 주는 <지역정치학교>’에 관심을 가져 주세요

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